Een nieuwe stap op weg naar beheersbare systeembanken

Aanleiding

Het prudentiële toezicht in Nederland is erop gericht de kans op faillissement van een bank en op instabiliteit in de financiële sector te minimaliseren. Nederland kent een grote en geconcentreerde bankensector, die een spilfunctie vervult voor zowel de financiële sector als voor de economie. De keerzijde hiervan is dat uitval van de kritische activiteiten van systeembanken een directe negatieve doorwerking heeft op andere financiële instellingen, consumenten, het bedrijfsleven en de gehele maatschappij. DNB richt zich daarom ook op het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen van een onverhoopt faillissement van systeemrelevante banken. 
 
Om de kans op en de gevolgen van een faillissement van een systeembank te verkleinen heeft DNB in 2010 het toezichtbeleid op deze banken aangescherpt. Een onderdeel hiervan is dat de Nederlandse systeembanken structureel hogere kapitaalbuffers moeten gaan aanhouden om verliezen te kunnen opvangen. Andere onderdelen zijn dat DNB het toezicht op systeembanken heeft geïntensiveerd en van systeembanken eist dat zij herstelplannen opstellen en implementeren. In deze herstelplannen formuleren systeembanken maatregelen die ze zelf kunnen nemen om in een crisis overeind te blijven. Momenteel ronden de Nederlandse systeembanken hun herstelplannen af. Het laatste onderdeel betreft versterking van het nationale resolutieregime, waar DNB – in lijn met nationale en internationale afspraken – sinds 2009 aan werkt.
 
Versterking van het nationale resolutieregime is een langlopend proces dat op twee pijlers rust. De eerste pijler is versterking van het resolutie-instrumentarium. Dit is in Nederland gebeurd met de inwerkingtreding van de Interventiewet. Deze wet geeft DNB en de minister van Financiën nieuwe bevoegdheden om tijdig in te grijpen bij een financiële onderneming in problemen. De tweede pijler is gedegen voorbereiding, die autoriteiten in staat moet stellen het resolutie-instrumentarium effectief te kunnen toepassen op falende banken. Met name systeembanken zijn vaak complex georganiseerd, waarbij de economische en operationele activiteiten dwars door landsgrenzen en de juridische structuur van de organisatie heen lopen. Deze complexiteit bemoeilijkt een ordelijke resolutie. Ten behoeve van die voorbereiding gaat DNB op basis van de door de banken aangeleverde informatie resolutieplannen opstellen voor de Nederlandse systeembanken. Het ministerie van Financiën wordt hierbij nauw betrokken.

Doelstelling resolutieplannen

Resolutieplannen zijn er voor de situatie dat banken niet meer zelfstandig in staat zijn om dreigend onheil af te wenden. In zo’n situatie treedt de resolutiefase in en wordt het resolutieplan geactiveerd (zie figuur 1*). Het doel van een resolutieplan is om de kritische economische activiteiten van een bank te waarborgen. Hiermee wordt getracht de gevolgen van een falen voor de financiële stabiliteit en voor de belastingbetaler te beperken. Het resolutieplan moet bewerkstelligen dat in geval van een falen aandeelhouders en crediteuren kosten dragen die ze in een normale liquidatie ook dragen en een bail-out door de belastingbetaler wordt vermeden.

Aanpak en reikwijdte

Het beleidsraamwerk Resolutieplannen beschrijft in detail de door DNB gevolgde aanpak (zie bijlage en figuur 2). Er is gekozen om aan te sluiten bij de leidraden van de Financial Stability Board en het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie inzake herstel en afwikkeling van banken. De aanpak volgt daarnaast in belangrijke mate die van de Britse en Zwitserse autoriteiten. Beide landen lopen voorop met resolutieplanning en hebben net als Nederland een grote en geconcentreerde bankensector.

 
De ontwikkeling van de resolutieplannen is een omvangrijk en complex project dat een aanzienlijk capaciteitsbeslag zal vergen van de autoriteiten en de betrokken banken. Het project wordt in twee fasen uitgevoerd. De eerste fase bestaat uit informatieverzameling en analyse door de deelnemende banken. Hiervoor worden vier verschillende modules doorlopen. DNB zal per module de door de banken aangeleverde informatie en analyses bespreken met de instelling en beoordelen. Deze modules vormen de basisstenen waarop het resolutieplan wordt gebouwd.
 
Na afronding van de vier modules starten DNB en het ministerie van Financiën in een tweede fase van het project met het bepalen van de resolutiestrategie en het opstellen van het resolutieplan. Mochten er als onderdeel van de resolutiestrategie barrières voor resolutie moeten worden geslecht, dan zullen DNB en het ministerie van Financiën hierop aansturen. Uitgangspunt hierbij is dat de eventueel te nemen maatregelen een adequate basis leggen voor een uitvoerbare afwikkeling bij een onverhoopt falen én bijdragen aan een stabiele en levensvatbare instelling in going concern.