Publieke investeringen, publiek kapitaal en productie
Onder invloed van de crisis hebben veel Europese landen de afgelopen jaren flink gesneden in het budget voor overheidsinvesteringen. Terwijl de totale overheidsuitgaven in het eurogebied de afgelopen jaren gemiddeld genomen nog toenamen, liepen de nominale bruto overheidsinvesteringen tussen 2009 en 2014 terug met bijna 20%. In landen als Spanje en Portugal halveerde het budget voor overheidsinvesteringen zelfs. Diverse economisch adviseurs en beleidsmakers pleiten dan ook voor het opvoeren van de overheidsinvesteringen.
Overheidsinvesteringen zijn relevant voor de bbp-groei op korte termijn vanwege hun positieve effect op de macro-economische vraag. Maar minstens zo belangrijk is dat publieke investeringen de publieke kapitaalgoederenvoorraad (PKG) vergroten. Fysiek publiek kapitaal, zoals wegen en schoolgebouwen, draagt op verschillende manieren bij aan het economisch potentieel van een land. Bijvoorbeeld door het verlagen van transportkosten, het faciliteren van kennisuitwisseling of het garanderen van een veilige fysieke omgeving. Bom en Ligthart (2014) concluderen op basis van een meta-analyse dat een toename van de PKG met 1% op lange termijn tot circa 0,12% meer private (d.w.z. niet door de overheid verrichte) productie leidt.
De publieke kapitaalgoederenvoorraad in het eurogebied
Ondanks het economische belang zijn internationaal vergelijkbare cijfers over de PKG schaars. Met behulp van de ‘Perpetual Inventory Method’ (PIM) is het mogelijk in deze lacune te voorzien. Op basis van data over overheidsinvesteringen plus aannames over het afschrijvingspercentage en de PKG in een beginjaar is een inschatting van de PKG gemaakt (zie voor een gedetailleerde beschrijving de bijdrage van Eijking en De Jong in ESB van 27 augustus 2015).
De PKG-cijfers moeten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Uitgaven aan regulier onderhoud worden niet tot overheidsinvesteringen gerekend, wat mogelijk tot onderschatting leidt van de werkelijke PKG. Daarentegen leiden gemeten uitgaven aan investeringen niet per se 1-op-1 tot extra publiek kapitaal, bijvoorbeeld vanwege corruptie of inefficiënte projectselectie; hierdoor zou de PKG worden overschat. Verder kan de afbakening van publiek kapitaal verschillen. Een spoorlijn kan in het ene land onderdeel zijn van de publieke en in het andere land van de private kapitaalgoederenvoorraad, of kan na privatisering switchen van publiek naar privaat. Tot slot zijn voor alle landen dezelfde aannames gemaakt voor de afschrijvingsvoet en de ‘begin-PKG’. Deze uniformiteit komt de vergelijkbaarheid van de cijfers tussen landen ten goede, maar betekent ook dat met diverse landspecifieke factoren geen rekening wordt gehouden.
Figuur 1 toont de ontwikkeling van de PKG voor een select aantal landen. De gemiddelde PKG in het eurogebied (EA-12 exclusief Luxemburg) is afgenomen van zo’n 51% bbp in 1995 tot 47% bbp in 2013. Deze afname ligt in lijn met ontwikkelingen in andere grote economieën. Binnen het eurogebied doen zich echter duidelijke verschillen voor.
Met name in de noordelijke eurolanden is een daling zichtbaar, die zich de afgelopen twintig jaar vrij gelijkmatig heeft gemanifesteerd. De afname van de PKG in verhouding tot het bbp over de periode 1995-2013 is economisch niet makkelijk te duiden. Naast budgettaire consolidatie - sinds eind jaren tachtig is structureel bezuinigd op investeringen - zijn verschuivingen in de economische structuur en privatiseringen mogelijke oorzaken. In Griekenland, Portugal en Spanje nam de PKG daarentegen duidelijk toe tussen 1995 en 2013. Het feit dat deze landen een beroep hebben kunnen doen op de Europese structuur- en cohesiefondsen heeft daar mogelijk aan bijgedragen. In met name Griekenland en Spanje hangt de toename deels ook samen met de sterke afname van het bbp tijdens de crisis (noemereffect).
Figuur 1: Volume publieke kapitaalgoederenvoorraad (% bbp)
