Speech directeur Brouwer over Basel III

Speech
Datum 16 februari 2011
Tijd 09:10 uur
Lokatie Jaarlijkse Hypotheken Event in het Grand Hotel Krasnapolsky
Spreker Drs. H. Brouwer, directeur van de Nederlandsche Bank

Aanscherping van de vereisten voor banken op het gebied van kapitaal en liquiditeit, ook wel bekend als Basel III.

Ik wil u in het komende half uur bijpraten over de aanscherping van de vereisten voor banken op het gebied van kapitaal en liquiditeit, ookwel bekend als Basel III. We waren aanvankelijk niet zo gelukkig met deze term, omdat het lijkt alsof Basel III fundamenteel afwijkt van zijn voorganger, terwijl het toch vooral een aanscherping betreft. Daarnaast vreesden wij hetzelfde effect als bij speelfilms: het vervolg is meestal maar een slap aftreksel van het origineel. Maar goed, Basel III gaat binnenkort in première en het moet gezegd, hier is precies het omgekeerde aan de hand van wat u meestal in de bioscoop meemaakt: Basel III is een stuk beter dan zijn voorgangers. (Al hebben we niet de illusie dat we iedereen tevreden hebben kunnen stellen.)

Maar voordat ik u ga uitleggen waarom dit zo is, sta mij toe om een klein aanloopje te nemen en kort in te gaan op 'de toestand in de wereld'.

Het weerbericht voor de wereldeconomie is nogal wisselvallig. 'Toenemende opklaringen met hier en daar kans op een bui' lijkt een adequate samenvatting. Op een aantal fronten is sprake van verbetering. Zo overtreft de economische groei in de Verenigde Staten en Europa de verwachtingen. Tegelijk blijft er zorg bestaan over de overheidsfinancien en het bankwezen in een aantal Europese landen. Daarnaast blijft het risico van valutaspanningen en protectionistische maatregelen aanwezig.

In Nederland zet het herstel van de reële economie door. Bedrijven zien hun winsten toenemen, de arbeidsmarkt trekt aan en de huizenmarkt begint zich voorzichtig te stabiliseren. Hier staat tegenover dat het reële beschikbaar inkomen daalt en de schuldquote van huishoudens blijft stijgen. Hierdoor kunnen rente- en inkomensschokken een grote impact hebben op hun financiële positie.

Een belangrijke factor voor de schuldpositie van Nederlandse huishoudens is de woningmarkt. Hier lopen positieve en negatieve signalen door elkaar. Zo is er sprake van enige stabilisatie van de huizenprijzen. Er is een forse daling geweest in de afgelopen jaren van in totaal 7,2 procent ten opzichte van de laatste piek, maar de laatste maanden is de prijsdaling wat minder groot en inmiddels afgevlakt naar ongeveer 0,3 procent maand op maand. Ook de ontwikkeling van het aantal verkochte woningen en de omvang van nieuw afgesloten hypotheken duidt op stabilisatie. De verkooptijd van de woningen is vanaf midden 2008 echter wel flink opgelopen.

Door de lage rente en de verbeterde vooruitzichten op de arbeidsmarkt blijven de betalingsrisico’s voor Nederlandse huizenbezitters stabiel. Wel neemt door de daling van de huizenprijzen het vermogensrisico toe, bijvoorbeeld de kans op een restschuld bij gedwongen verkoop. Zo blijkt uit periodieke enquêtes van DNB onder huishoudens dat de gemiddelde LTV (loan to value)-ratio nog steeds toeneemt. Deze schuldopbouw door huishoudens wordt mede gedreven door de fiscale aftrekbaarheid van de hypotheekrente.

Ook wil ik even stilstaan bij de markt voor securitisaties. Sinds eind 2009 is de uitgifte-activiteit op de securitisatiemarkt weer langzaam op gang gekomen. Ik zie dat als een gunstige ontwikkeling. Securitisatie is een nuttig financieringsinstrument ter aanvulling op unsecured funding en deposito’s. Wel is het zaak dat de excessen van voor de crisis, zoals overmatige complexiteit, verkeerde prikkels en intransparantie, niet terugkeren. De nieuwe regels voor securitisaties, zoals vastgelegd in de Europese CRD 2 richtlijnen en die met ingang van dit jaar in werking zijn getreden, hebben juist tot doel de markt transparanter te maken. Dit kan verder bijdragen aan herstel van vertrouwen in de securitisatiemarkt.

Hoe past Basel III hier nu in en wat is de invloed ervan op de reële economie, de kredietverlening door banken en hypothecaire kredietverlening in het bijzonder?

Laat ik, voor de niet-ingewijden onder u, de belangrijkste onderdelen van Basel III nog even met u langslopen. Op 12 september vorig jaar werden bankentoezichthouders wereldwijd het eens over een omvangrijk pakket aan maatregelen om banken weerbaarder te maken tegen onverwachte financiële schokken en de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten. Ik wil vier belangrijke onderdelen van het pakket hier kort bespreken.

1. Allereerst de kwaliteit van het kapitaal dat banken aanhouden. Dat moet verbeteren, zodat het aanwezige kapitaal in tijden van stress in staat is om verliezen volledig op te vangen. Om dat te bereiken komt de focus in de kapitaalseisen te liggen op het kernkapitaal, dat wil zeggen gestort aandelenkapitaal en ingehouden winsten. Voor het eerst gaan we een harde minimum-eis stellen aan de hoeveelheid kernkapitaal, namelijk 4,5 procent van de totale risicogewogen activa van een bank. In aanvulling daarop komt er een kapitaalseis van 6 procent voor het ruimere Tier 1 kapitaal. Verder zal een deel van de huidige kapitaalinstrumenten van mindere kwaliteit, zoals veel hybride vormen van kapitaal, niet langer kwalificeren als kapitaal. Hoewel de minimum-eis voor de totale hoeveelheid kapitaal gelijk blijft op 8 procent, houdt dit effectief dus een aanzienlijke verzwaring in. Wanneer Basel III op 31 december 2009 zou zijn ingevoerd, zou de kernkapitaal ratio voor de Nederlandse banken weliswaar zijn gedaald, maar voldoet de Nederlandse bankensector wel aan het nieuwe minimum van 4,5 procent.

2. Een nieuw element van Basel III vormt het gebruik van aanvullende kapitaalbuffers. Deze buffers komen bovenop de zojuist genoemde minimumeis van 4,5 procent kernkapitaal, en dienen als extra vangnet om verliezen op te vangen. Ten eerste introduceren we een capital conservation buffer van 2,5 procent. Deze buffer dwingt banken om naar een streefwaarde voor het kernkapitaal van in totaal 7 procent te groeien, zodat ze een stressvolle periode kunnen doorkomen zonder beneden de minimumeis terecht te komen. Zolang een bank zich onder deze streefwaarde bevindt, zal zij de winstuitkeringen en dividenden moeten beperken. Dit zal trapsgewijs gebeuren, zodat een geringe daling beneden de streefwaarde van 7 procent niet direct zal leiden tot een volledig verbod op winstuitkeringen. Wanneer Nederlandse grootbanken op 31 december 2009 aan de 7 procent eis zouden moeten hebben voldaan, dan hadden ze op dat moment hun kapitaalbasis gezamenlijk met 10 miljard euro moeten verhogen. Een belangrijk deel hiervan kunnen de banken overigens bewerkstelligen door omvorming van bestaande instrumenten die niet aan de nieuwe kwaliteitscriteria voldoen. Natuurlijk is winstinhouding ook een mogelijkheid. Deze nieuwe eis wordt overigens geleidelijk ingevoerd vanaf 2016.

Daarnaast moeten banken in tijden van snelle kredietgroei extra kapitaal opbouwen in de vorm van een contracyclische buffer. De hoogte van de buffer kan oplopen tot een maximum van 2,5 procent. Om u een idee te geven van de impact hiervan: als we deze kapitaalopslag in het verleden hadden gehad, zouden banken voor hun uitzettingen in Nederland vanaf medio jaren negentig – een periode van hoogconjunctuur - met deze additionele eis zijn geconfronteerd. Tot slot wordt er in het Basels Comité momenteel gewerkt aan de invulling van een mogelijke aanvullende buffer voor systeemrelevante banken.

3. De hierboven genoemde risicogewogen kapitaalseisen worden aangevuld met een niet-risicogewogen kapitaalmaatstaf, de zogeheten leverage ratio. Deze maatstaf geeft de balansomvang in verhouding tot het aangehouden kapitaal weer en moet een grens stellen aan overmatige leverage. Een minimale eis aan de hoogte van de leverage ratio zet dus, ongeacht de hoogte van de risicogewogen activa, een rem op ongecontroleerde groei van de bankbalans. De leverage ratio is zo ontwikkeld dat alle posities van een bank worden meegenomen, ook datgene wat buiten de balans staat. Aangezien er nog geen ervaring is met dit instrument gaan we in een overgangsfase, die tot 1 januari 2017 duurt, proefdraaien met een leverage ratio van 3 procent, waarbij wordt bekeken wat de gevolgen ervan voor banken zijn.

4. Ten vierde is er belangrijke vooruitgang geboekt op het terrein van liquiditeit. Dit is een nieuw element in de internationale discussie over het bankentoezicht. Voor het eerst zullen internationale standaarden worden ingevoerd die aangrijpen bij het liquiditeitsrisico van banken. In de eerste plaats komt er een Liquidity Coverage Ratio (LCR), die vereist dat een bank een zwaar stress scenario overleeft waarin deze gedurende één maand te maken krijgt met substantiële netto cash outflows. Deze LCR is redelijk vergelijkbaar met het liquiditeitstoezicht dat DNB al geruime tijd uitoefent.  Financiële stress heeft echter de vervelende eigenschap dat het niet noodzakelijk na een maand ophoudt, zoals u al enige jaren kunt ervaren. Om de looptijdmismatch van banken op structurelere wijze te reduceren is daarnaast de Net Stable Funding Ratio (NSFR) ontwikkeld. Deze zal op termijn als effect hebben dat langerlopende uitzettingen meer dan voorheen worden gedekt door langlopende, stabiele financiering, zoals spaargeld met een looptijd langer dan een jaar.

Bij de ontwikkeling van dit pakket was het zaak een juiste balans te vinden tussen timing, tempo en het gewenste niveau van de buffers. Daarbij hebben we gekozen voor een stevig pakket dat geleidelijk wordt ingevoerd. Die gefaseerde invoering is nodig om schoksgewijze aanpassingen in de sector te voorkomen, impact op de reële economie te beperken en om de banken de tijd te geven om zich voor te bereiden op de nieuwe eisen. De belangrijkste mijlpalen zijn de volgende.

  • De minimumeis voor het kernkapitaal zal vanaf 2013 in drie jaar worden opgebouwd tot 4,5 procent.
  • Pas wanneer de minimumeis volledig is ingevoerd zal de capital conservation buffer in vier jaar worden ingefaseerd. We bevinden ons dan inmiddels in 2019.
  • De leverage ratio wordt, na een testperiode van een aantal jaren, in 2018 ingevoerd.
  • De LCR zal na een observatieperiode die in 2011 begint definitief worden ingevoerd in 2015. De NSFR wordt pas in 2018 ingevoerd na een observatieperiode die in 2012 begint.

Wat zijn nu de verwachte effecten van Basel III op de kredietverlening en de reële economie?

In opdracht van het Basels Comité zijn door de centrale banken, waaronder DNB, uitvoerige berekeningen gemaakt, waarvan ik u de belangrijkste uitkomsten wil presenteren. Hierbij moeten we een onderscheid maken tussen de kosten van de transitie naar het nieuwe regime, en de effecten op lange termijn. Overigens zijn deze studies openbaar, u kunt ze vinden op de website van de Bank for International Settlements.

De berekeningen duiden op een negatief effect van de nieuwe kapitaalseisen op de kredietverlening en de economische groei, maar dat effect zal kortstondig en beperkt zijn. In geval van een toename van de kapitaalseis met 1 procentpunt stijgt de leenspreads met 15 basispunten en dalen de leenvolumes van banken met 1,4 procent ten opzichte van het basispad.

De effecten op het BBP zijn beperkt. Deze slide geeft de geschatte impact weer van een 1 procentpunt hogere kapitaalseis op basis van een groot aantal verschillende modellen. Het mediane effect (de vetgedrukte lijn) is tijdelijk negatief effect 0,2 procent ten opzichte van het basispad dat in de loop van de tijd afneemt tot 0,1 procent. De gearceerde gebieden geven onzekerheidsmarges ten opzichte van de mediaan weer. Deze zijn weliswaar relatief groot maar in absolute zin zien we dat ook de meest pessimistische ramingen het negatieve effect niet hoger inschatten dan 0,3 procent.

Ten aanzien van de liquiditeitseisen hebben we geraamd dat een scenario met een 25 procent hogere liquiditeitsratio zou leiden tot 14 basispunten hogere leenspreads en het BBP met 0,08 procent zou verlagen ten opzichte van het basisniveau. Na een aantal jaren ligt het BBP weer op het basispad.

Het Bazels Comité heeft tevens onderzoek gedaan naar de langere termijn effecten. Hieruit komen duidelijk lange termijn voordelen van hogere kapitaal- en liquiditeitseisen naar voren. De hogere kosten van hogere standaarden wordt ruim overtroffen door de voordelen: deze zijn dat met gezondere banken de kans op, en de omvang van, financiële crises wordt verkleind en dat de conjunctuuruitslagen minder scherp worden.

Zowel de voor- als nadelen zijn echter bijzonder moeilijk te kwantificeren. Zo hangt er aan de kostenzijde bijvoorbeeld veel af van de vraag of banken op langere termijn in staat zullen zijn om hun bedrijfsmodellen aan te passen. Ook maakt het uit of aandeelhouders en verschaffers van vreemd vermogen een stabieler beloop van bankresultaten waarderen, waardoor zij immers minder risico lopen. Wanneer zij namelijk genoegen nemen met een minder hoog rendement, kan de toename in financieringskosten meevallen. Sommige studie wijzen erop dat door het lagere risicoprofiel de fundingkosten van banken zelfs per saldo lager kunnen uitvallen.

Aan de batenzijde hangt er veel af van de vraag hoe hoog de kosten van een bankencrisis in termen van BBP wordt geschat en in welke mate strengere eisen dit kunnen beperken. In een recente IMF-studie worden de kosten van een financiële crisis op gemiddeld zo’n 15 procent BBP geraamd. Onderzoek dat ook kijkt naar de langdurige nasleep van een crisis komt zelfs uit op een veelvoud hiervan.

Wat valt er na al dit goede nieuws nog te zeggen over de hypothekenmarkt? Zoals ik al aangaf verwachten we dat het effect van Basel III op de kredietverlening beperkt zal zijn. Er zijn geen aanwijzingen dat hypothecaire kredietverlening daarop een uitzondering vormt. Twee eigenschappen van hypotheken verdienen in dit verband nadere aandacht. Ten eerste hebben hypotheken een relatief lage risicoweging onder Basel II. Dit verandert niet wezenlijk onder Basel III. Dat betekent dus dat voor banken met grote hypotheekportefeuilles, waar relatief weinig kapitaal tegenover staat, de leverage ratio op termijn mogelijk een knellende factor kan vormen. Ten tweede zal, gegeven de relatief lange looptijd van hypotheken, de invoering van de Net Stable Funding Ratio grenzen stellen aan de looptijdmismatch in de financiering van hypotheekportefeuilles. Gegeven de zeer geleidelijke infasering van de leverage ratio en de NSFR hebben banken echter ruim de tijd om hun kapitaal- en liquiditeitspositie te verbeteren of hun bedrijfsmodel aan te passen.

Naast Basel III zijn we natuurlijk hard bezig met de invoering van Solvency II voor verzekeraars. Onder Solvency II zal het kapitaalbeslag voor hypotheken omhoog gaan. Een zekere mate van consistentie tussen Basel III en Solvency II bij de behandeling van hypotheken is hierbij een punt dat onze aandacht heeft. Overigens beslaan hypotheken bij verzekeraars een aanzienlijk minder groot deel van de balans (gemiddeld ca. 6 procent) dan bij banken het geval is.

Een belangrijke conclusie is dat, ongeacht de precieze inschatting van de kans op en impact van een bankencrisis, een verhoging van de kapitaalseisen leidt tot duidelijke welvaartswinsten. Dit betekent dat als de maatregelen zodanig worden ingevoerd dat schoksgewijze aanpassingen in de bankensector worden voorkomen en banken voldoende tijd wordt gegund om aanpassingen door te voeren, de economie significante vruchten van grotere financiële stabiliteit kan plukken. Met deze positieve boodschap wil ik graag afsluiten. Ik wens u een vruchtbare voortzetting van uw bijeenkomst.