Grondslag van een planbatenheffing

De woningmarkt in Nederland is onvoldoende toegankelijk en kampt onder andere met stijgende grondprijzen. Op dit moment zijn er onvoldoende betaalbare woningen beschikbaar. De grondmarkt speelt hierin een grote rol. Inmiddels bestaat bijna 60% van de waarde van het eigenwoningbezit uit de onderliggende grond; tien jaar geleden was dit nog 42%. Ook de prijs van nieuwbouwgrond is sterk gestegen en vormt een groot deel van de ontwikkelkosten van nieuwbouw (oplopend tot 40%). Hierdoor is het moeilijker om woningbouwprojecten financieel rond te krijgen. Gemeenten moeten bijspringen om projecten te financieren en hebben mede daardoor minder middelen om de gewenste publieke voorzieningen rondom de nieuwbouw te financieren.

Door herbestemming van grond voor nieuwbouw stijgt de waarde van de grond vaak fors en ontstaat een waardesurplus (planbaten). Grondeigenaren of andere partijen in de keten profiteren van deze waardestijging. Die hangt niet samen met productieve activiteiten, maar is het gevolg van een overheidsbesluit tot herbestemming (“windfall gains”). Het waardesurplus (of het vooruitzicht daarop) maakt het aantrekkelijk om vroegtijdig strategische grondposities in te nemen en eventueel langere tijd aan te houden. Naarmate het surplus ten goede komt aan de grondeigenaar, blijft er een kleiner deel over voor de ontwikkelaar en is het rendement op nieuwbouwprojecten lager.

Sinds gemeenten vrijwel geen grond meer aankopen voor nieuwbouw, deelt de overheid niet meer mee in de waardestijging van herbestemde grond. Dit beperkt de beschikbare middelen voor de publieke ruimte, zoals infrastructuur en groen. Een gemeente kan dit soort kosten proberen te verhalen bij de ontwikkelaars. Een voor Nederland nieuw instrument is een planbatenheffing, waarbij de gemeente een eenmalige heffing oplegt over de waardestijging van grond die het gevolg is van het toestaan van woningbouw.

Een planbatenheffing heeft een aantal voordelen. Het wordt minder lonend voor vastgoedpartijen om grondposities aan te houden in afwachting van een bestemmingswijziging. Daarnaast genereert een planbatenheffing inkomsten voor de gemeente, die deze opbrengsten kan inzetten voor ondersteuning van woningbouw, lokale voorzieningen, infrastructuur en publieke ruimte, zoals groen en water. Verder kan een planbatenheffing grote prijsstijgingen van nieuwbouwgrond dempen. Tot slot betekent een planbatenheffing een verschuiving binnen de belastingen naar belasting op kapitaal (zoals grond), wat economisch minder verstorend is.

Recent zijn nieuwe initiatieven opgekomen voor eventuele invoering van een planbatenheffing in Nederland. Met deze analyse willen wij informatie verstrekken – vooral kwantitatief – die kan bijdragen aan het politieke en beleidsmatige debat hierover. Met recente data is een inschatting te maken van de te verwachten omvang van de planbaten, en daarmee van de grondslag voor een mogelijke planbatenheffing. Dit kan een bijdrage leveren aan het lopende debat over de wenselijkheid en haalbaarheid van een planbatenheffing.

Onze inschatting van de grondslag van een mogelijke planbatenheffing is indicatief en berust op diverse aannames. We schatten eerst per gemeente de waardestijging bij bestemmingswijziging van agrarische grond naar bouwgrond voor woningen. Gemiddeld resulteert een waardestijging van circa 1,4 miljoen euro per hectare. Vervolgens schatten we per gemeente het oppervlak dat hoort bij het voorziene aantal nieuwbouwwoningen. Om jaarlijks circa 70 duizend woningen te kunnen realiseren, zijn naar verwachting bestemmingswijzigingen nodig voor ruim 5500 hectare grond. Op basis van deze tussenstappen schatten we de landelijke omvang van de planbaten op 7 à 8 miljard euro per jaar. Dit is een inschatting van de structurele grondslag, waarvan de realisatie zich pas na verloop van tijd zal voordoen.

Met een planbatenheffing kunnen publieke investeringen worden gefinancierd die anders uit de algemene middelen moeten komen. Dit maakt het ook aantrekkelijker voor gemeenten om nieuwe woningbouwprojecten op te starten. Het gewenste niveau van de heffing kan op lokaal niveau worden bepaald en zou mede kunnen afhangen van de marktomstandigheden. Dit vraagt om zorgvuldige afweging: zonder rendement zullen eigenaren immers mogelijk minder snel bouwgrond aanbieden.