Verouderde browser

U gebruikt een verouderde browser. DNB.nl werkt het beste met:

24 november 2021 Algemeen
Olaf Sleijpen

Niets menselijks is overheden vreemd. Zeker als je kijkt naar de Europese begrotingsregels. Maar wat zijn die waard als je je er niet aan hoeft te houden? Er is een oplossing om ze werkbaar te maken, schrijft Olaf Sleijpen in zijn Economenblog.

Olaf Sleijpen

Olaf Sleijpen

DNB-directeur en hoofdeconoom

Directie DNB

Economenblog
DNB-directeur en hoofdeconoom Olaf Sleijpen schrijft regelmatig over ontwikkelingen die hem vanuit zijn vakgebied opvallen. Van de Nederlandse economie tot mondiale vraagstukken, groot of klein: hij laat er zijn gedachten over gaan. 

Wie in dit millennium geboren is, zal misschien niet beter weten dan dat er economische crisis is. De Grote Financiële crisis, de Europese schuldencrisis, nu de coronacrisis en, al langer, de klimaatcrisis waarvan de gevolgen inmiddels steeds meer zichtbaar worden. Stuk voor stuk crises die zich niet tot onze landgrenzen beperkten.

In al die crises moesten overheden en centrale banken in actie komen om de economische gevolgen in te dammen. Maar daaraan zitten grenzen. Voor landen in de Europese Unie zijn dat de Europese begrotingsregels, uitgewerkt in het Stabiliteits- en Groeipact (het SGP). Houdbare overheidsfinanciën zijn belangrijk om ook in de toekomst aan de verplichtingen die de overheid heeft tegemoet te kunnen komen, ze dragen bij aan financiële stabiliteit en ondersteunen ook prijsstabiliteit.

Maar die persoon die in dit millennium is geboren, weet ook dat eurolanden zich niet altijd aan deze regels houden, en ook niet binnen de kaders terugkeren als het economisch weer beter gaat. Juist de coronacrisis heeft laten zien hoe belangrijk buffers zijn. Bijvoorbeeld, de Nederlandse overheidsfinanciën waren door de opgebouwde buffers beter in staat om de schok van de pandemie op te vangen. Dus wat zijn de afspraken over die regels waard? En wat kunnen we doen om ze werkbaar te maken? Over die vragen mocht ik vandaag (online) spreken in de Tweede Kamer.

Wat is nu mijn antwoord op deze vragen?

Eerst nog even over die Europese begrotingsregels en de afspraken uit het SGP. De twee bekendste zijn dat overheidsschulden niet hoger mogen zijn dan 60% van het bruto binnenlands product (bbp) en dat het begrotingstekort (het verschil tussen de uitgaven en inkomsten van de overheid van een land) niet hoger mag zijn dan 3% van het bbp. Deze regels zijn begin jaren negentig in Maastricht afgesproken, dus inmiddels alweer zo’n dertig jaar oud. Landen moesten aan deze regels voldoen, wilden ze de euro kunnen invoeren. En de regels waren onder meer bedoeld om ervoor te zorgen dat de overheidsfinanciën het Europese monetaire beleid niet in de wielen zouden mogen rijden.

Door de jaren heen zijn de regels een aantal keer aangepast, waardoor ze elke keer complexer werden. En ofschoon de regels lidstaten aanzetten om in goede tijden buffers op te bouwen die in minder goede tijden kunnen worden ingezet, hebben de regels in de praktijk op dit punt gefaald. Nu, in de coronacrisis, is de gemiddelde schuld van de lidstaten opgelopen tot ruim 100% van het bbp, met een paar uitschieters naar boven de 150% voor Italië en zelfs ruim 200% voor Griekenland. Het gemiddelde tekort op de begroting was in 2020 bijna 7% van bbp.

Spagaat

Het is op zich verstandig dat overheden tekort en schuld tijdens de coronacrisis hebben laten oplopen uiteraard om de economie voor iedereen draaiende te houden. Overheden zitten intussen alleen wel in een driedubbele spagaat. Van schulden afbouwen, investeren en de economie ondersteunen in slechte tijden.

Want enerzijds moeten schulden worden afgebouwd, anderzijds staan alle landen voor structurele uitdagingen, waar grote investeringen voor nodig zijn. Klimaatverandering is misschien wel de grootste. En dan moeten we eigenlijk ook nog buffers opbouwen om de volgende crisis te kunnen weerstaan. De spagaat was er al voor de coronacrisis en is nu alleen nog maar pregnanter geworden.

Beter aansluiten bij economische omstandigheden

In zo’n spagaat is de roep van de Europese Commissie (EC) om nog eens goed naar de regels te kijken heel begrijpelijk. Temeer daar de maatregelen die moeten worden genomen om weer aan de regels te voldoen, juist kunnen leiden tot verslechtering van de economie.

In dat licht hebben wij vandaag in de Kamer het voorstel gedaan om niet zozeer de genoemde kaders te veranderen, maar vooral om de regels beter te laten werken. Het aanpassen van de belangrijkste regels, de 60% en de 3%, is verdragstechnisch behoorlijk ingewikkeld, maar is misschien ook helemaal niet nodig als er alternatieve aanpassingsmogelijkheden komen die de begrotingsregels beter laten aansluiten bij de economische omstandigheden.

Kijken naar uitgaven en langere termijn

Hoe gaat dat in zijn werk? De EC toetst jaarlijks of lidstaten voldoen aan de Europese begrotingsregels en kijkt daarbij naar een heleboel variabelen. Wij stellen voor dat de EC vooral gaat kijken naar de groei van de uitgaven, de zogenoemde uitgavenregel. Waarom kijken naar de uitgaven? Overheden bepalen zelf hoeveel ze uitgeven, dus ze zitten zelf ‘aan het stuur’. Tegelijkertijd kunnen de belastinginkomsten dan meebewegen met het economisch tij. De Europese Commissie toetst vervolgens of die uitgaven in lijn liggen met een afbouw van de schuld op de langere termijn richting de norm van 60%. Dit kader lijkt erg op wat we in Nederland kennen en dat de afgelopen jaren grosso modo goed heeft gewerkt.

Iets meer tijd en ruimte

Landen moeten hierbij wel wat meer tijd en ruimte krijgen om in een passend tempo de schuld af te bouwen, zodat dit niet ten koste gaat van economische groei en belangrijke investeringen. De huidige afbouwregels zijn niet realistisch en daarmee ook niet geloofwaardig. Ook zouden bepaalde investeringen van de overheid op een of andere manier kunnen worden uitgezonderd van de Europese begrotingsregels. Denk aan investeringen in digitalisering, of vooral het klimaat. Publieke investeringen kunnen ook bijdragen aan economische groei, wat ook helpt om de schulden terug te brengen. Uiteraard gelden wel strikte randvoorwaarden, heldere en objectief vastgestelde definities wat investeringen zijn, en moet er een maximum op zitten om de overheidsfinanciën niet te laten ontsporen. Zonder deze voorwaarden gaan we straks alle uitgaven investeringen noemen.

Houvast, richting en stabiliteit

Tot slot, om terug te komen op de eerste vraag in het begin: wat zijn die kaders waard? Het antwoord is nog steeds: heel veel. Ze bieden houvast, richting en stabiliteit. Maar de regels moeten wel goed worden toegepast. Dat kan nog beter, bijvoorbeeld door de onafhankelijke nationale begrotingswaakhonden een grotere rol te geven. In Nederland hebben we daarvoor het CPB en de Raad van State. Zelfs als de regels perfect zouden zijn, is goede toepassing van die regels nodig om ze geloofwaardig te houden. Dat hebben we de afgelopen jaren wel geleerd.

Voor als het tegenzit

En de tweede vraag, over het werkbaar maken van de regels? Onze voorstellen zijn bedoeld om bij te dragen aan oplossingen voor de spagaat waar landen zich in tijden van crisis soms in zien. En daarmee aan het werkbaar houden van de begrotingsregels. Want gevreesd moet worden dat degene die in dit millennium geboren is, een groot deel van zijn of haar leven te maken houdt met de grootste crisis waar we ons voor gesteld weten, de klimaatcrisis. En het is belangrijk dat overheden deze crisis op een goede wijze te lijf kunnen gaan, met investeringen die daarbij passen. En tegelijkertijd moeten er ook weer buffers worden opgebouwd, voor als het weer eens tegenzit.

Wil je meer over onze voorstellen lezen? Duik vooral ons position paper in voor alle details.