Naleving Stabiliteits- en Groeipact vooral goed als het slecht gaat

Het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) wordt geregeld bekritiseerd omdat het landen met een hoog tekort dwingt te bezuinigen in economisch slechte tijden. Tegelijk klinkt vaak kritiek door dat de Europese begrotingsregels nauwelijks worden nageleefd. Hoe verhouden deze observaties zich tot elkaar?                                                          

Correctieve arm doorgaans goed nageleefd

Binnen het SGP belanden lidstaten met een begrotingstekort groter dan 3% van het bbp (of een te hoge schuld) in een buitensporigtekortprocedure (BTP). Dit is geregeld in de zogeheten ‘correctieve arm’. De Europese Raad, op aanbeveling van de Europese Commissie, geeft landen in een BTP aanbevelingen over de omvang en het tempo van de tekortreducerende maatregelen (bezuinigingen en lastenverzwaringen) die nodig zijn om het begrotingstekort onder 3% bbp te brengen. In 2003 werden de eerste BTP’s van kracht, voor Frankrijk en Duitsland. Inmiddels hebben alle eurolanden wel eens in een BTP gezeten. Voor Nederland was dit het geval in 2004-2005 en 2009-2014.  

BTP’s zijn in de praktijk vaak geopend in economisch slechte tijden. Dat ligt ook voor de hand. In een recessie loopt het begrotingstekort immers vaak op en is de kans dus groter dat het begrotingstekort 3% bbp overschrijdt. De aanbevelingen uit de BTP zijn hierdoor procyclisch. Dat wil zeggen, de overheid wordt vaak gevraagd op de rem te trappen terwijl het economisch tij tegenzit.  

Of de aanbevelingen daadwerkelijk procyclisch uitpakken, hangt ook af van de naleving ervan. De bezuinigingsopgave die lidstaten in een BTP krijgen opgelegd, wordt uitgedrukt in een vereiste verbetering van het structurele begrotingssaldo. Dat is het begrotingssaldo, gecorrigeerd voor conjuncturele ontwikkelingen en bijzondere factoren. Figuur 1 zet voor de twaalf oorspronkelijke eurolanden de vereiste verbetering van het structurele saldo af tegen de daadwerkelijk gerealiseerde verbetering – voor die jaren waarin een land een bezuinigingsopgave heeft gekregen. Een percentage van 100 betekent dus dat een land gemiddeld genomen aanbevelingen van de Europese Raad exact nakomt, een percentage boven de 100 betekent dat de gerealiseerde verbetering van het structurele begrotingssaldo gemiddeld zelfs groter was dan de Europese Raad oorspronkelijk had gevraagd.

Noot: Luxemburg ontbreekt omdat het nog nooit een BTP-aanbeveling heeft gehad. Voor Griekenland lopen de cijfers tot en met 2013.

Twee zaken vallen op. In de eerste plaats komen lidstaten de aanbevelingen voor een substantieel deel na. Hoewel niet gezegd is dat dit verband causaal is – het is immers denkbaar dat lidstaten ook zonder deze aanbevelingen zouden hebben bezuinigd – suggereert dit dat de SGP-regels tenminste enig effect hebben. Daarnaast vallen de verschillen in naleving tussen lidstaten op. Italië, Nederland, Duitsland en Finland blijken achteraf meer dan volledig te hebben voldaan aan de aanbevelingen, terwijl Frankrijk en vooral België slechter scoren.  

Naleving preventieve arm schiet tekort

Ook wanneer lidstaten de 3%-norm niet overschrijden, zijn er echter eisen waaraan de begroting moet voldoen. Deze zijn vastgelegd in de zogeheten ‘preventieve arm’ van het SGP. Een belangrijke eis is dat het structurele begrotingssaldo minimaal gelijk is aan de Middellangetermijndoelstelling (MTD) of – sinds 2005 – met minimaal 0,5% bbp per jaar in die richting beweegt. De MTD komt min of meer neer op begrotingsevenwicht.  

De naleving van de vereisten uit de preventieve arm is, in tegenstelling tot die uit de correctieve arm, beperkt. Zes van de twaalf oorspronkelijke eurolanden hebben nog nooit aan hun MTD voldaan (figuur 2). Ook de eisen voor verbetering van het structurele saldo in de richting van de MTD worden vrijwel niet nageleefd: er bestaat vrijwel geen verband tussen de binnen de preventieve arm vereiste verbetering en de daadwerkelijke verandering van het structurele saldo.

Noot: Voor Griekenland lopen de cijfers tot en met 2013.

De correctieve en preventieve arm van het SGP kunnen niet los van elkaar worden gezien. Een slechte naleving van de preventieve arm betekent dat de kans groot is dat een land in de correctieve arm belandt zodra het economisch tij tegenzit. Zo bezien, is het procyclische effect van de correctieve arm tot op zekere hoogte mede het gevolg van de zwakke naleving van de begrotingsregels voor economisch gunstigere tijden. Er is de laatste jaren veel aan de preventieve arm veranderd. Zo is de mogelijkheid tot (milde) financiële sancties geïntroduceerd en is voortaan ook de groei van de overheidsuitgaven aan regels gebonden. Het is nog te vroeg om de effecten van deze hervormingen te beoordelen. Duidelijk is echter dat een betere naleving van de preventieve arm noodzakelijk is.