Verouderde browser

U gebruikt een verouderde browser. DNB.nl werkt het beste met:

Ons laatste nieuws direct in uw mail ontvangen? 
Dat kan met de DNB Nieuwsservice.

Meld u aan
09 maart 2022 Algemeen
Bloemenmarkt Singel

(c) ANP

De Europese begrotingsregels kunnen aan effectiviteit winnen indien voortaan meer op de overheidsuitgaven wordt gestuurd en minder op de hoogte van het overheidstekort en schuld. Door de focus te verschuiven naar beheersing van de uitgavengroei zal sprake zijn van een geloofwaardiger schuldafbouw en wordt het mogelijk een meer anticyclisch begrotingsbeleid te voeren. Binnen het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) bestaat al de zogeheten uitgavenregel. Een veelbelovende optie bij de momenteel lopende herziening van het SGP is volgens DNB om deze regel een grotere rol te geven.

Huidige normen uit het SGP kennen meerdere nadelen

Momenteel kent het SGP verschillende variabelen waarop overheden moeten sturen. Eén van de bekendste is de 3%-norm voor het overheidstekort (als percentage van het bruto binnenlands product). Omdat het overheidstekort erg gevoelig is voor de stand van de economie richten de regels van het SGP zich ook op het structurele tekort, waarbij het overheidstekort wordt ‘geschoond’ voor conjuncturele effecten. Deze effecten zijn niet waarneembaar, maar worden geraamd en achteraf regelmatig bijgesteld. Hierdoor is het structurele tekort een onzekere en volatiele variabele, die minder geschikt is om het begrotingsbeleid te toetsen. Een andere bekende SGP-norm is de 60%-norm voor de overheidsschuld (als percentage van het bbp). EU-lidstaten worden getoetst op de ontwikkeling van hun schuld richting deze norm: ligt hun schuldratio boven de 60%, dan moet de overschrijding volgens de schuldafbouwregel jaarlijks met gemiddeld een twintigste deel worden verlaagd. Met name voor landen met zeer hoge schulden kan dit betekenen dat ze, ook in economisch slechte tijden, fors moeten bezuinigen, wat schadelijk kan zijn voor de economie en (politiek gezien) vaak moeilijk te realiseren is. Om deze reden is er in de handhaving van de regel ook flexibiliteit om rekening te houden met factoren als de stand van de economie. Een toenemend beroep op dergelijke flexibiliteit ondermijnt echter de geloofwaardigheid van de regel.

Uitgavenregel kan bijdragen aan verantwoorde en realistische schuldafbouw

Een goed alternatief voor de huidige schuldafbouwregel is de uitgavenregel. De uitgavenregel bestaat al binnen het SGP en legt een limiet op de groei van de overheidsuitgaven—die mag niet hoger zijn dan de economische groei op de langere termijn. In een hernieuwd SGP zou de uitgavenregel een meer centrale rol kunnen spelen en zo bijdragen aan schuldafbouw. Dit kan door de limiet op de uitgavengroei op zo’n manier vast te stellen dat de schuldratio binnen een vooraf bepaalde periode de schuldnorm van 60% bereikt. Hierbij wordt rekening gehouden met de lange-termijngroei van de economie. Wordt in een lidstaat bijvoorbeeld een langdurig hogere economische groei verwacht, dan mag de overheid ook meer uitgeven en vice versa. Onder deze vernieuwde uitgavenregel worden lidstaten dus getoetst op de ontwikkeling van de overheidsuitgaven die consistent is met het afbouwen van de schuld op lange termijn, en niet op de jaarlijkse schuldontwikkeling zoals onder de huidige 1/20ste schuldafbouwregel. Ten opzichte van de huidige regel, zorgt de uitgavenregel voor een realistischer tijdpad voor de schuldafbouw en laat daarmee meer ruimte voor investeringen, die ook van belang zijn voor groei en convergentie. Bij het vaststellen van de limiet op de uitgavengroei wordt overigens gecorrigeerd voor belastingmaatregelen die de overheidsinkomsten structureel verhogen. Een uitgavenverhoging gecompenseerd door een lastenverhoging is onder deze regel dus toegestaan.  

Meer ruimte voor anticyclisch begrotingsbeleid

Een voordeel van de uitgavenregel is dat, doordat rekening wordt gehouden met de langetermijngroei, er ruimte wordt gelaten voor anticyclisch begrotingsbeleid. Ligt de groei bijvoorbeeld ónder haar lange-termijn niveau, zoals tijdens een crisis, dan kan de uitgavengroei op peil blijven en hoeft dus niet te worden bezuinigd. Onder de 1/20ste schuldafbouwregel leidt een daling in de groei juist tot minder budgettaire ruimte, en daarmee procyclisch begrotingsbeleid, wat een bestaande crisis kan verergeren. Dit maakt het aannemelijker dat overheden de regels niet naleven, wat afdoet aan de geloofwaardigheid van de begrotingsregels. Een ander voordeel van de uitgavenregel is dat uitgaven een zichtbare maatstaf zijn en voor overheden beter beheersbaar zijn dan de schuldratio: overheden bepalen immers zelf hoeveel ze uitgeven, terwijl andere normen ook afhankelijk zijn van de conjunctuur.

Overheidsfinancien in Italie: werkelijk en hypothetisch

Een simulatie van de schuldafbouw onder de uitgavenregel

In een eenvoudige ‘wat-als’ simulatie laten we zien hoe de overheidsfinanciën zich zouden hebben ontwikkeld als de overheid vanaf 2005 de 1/20ste schuldafbouwregel of de uitgavenregel strikt had nageleefd. Ter illustratie gebruiken we hiervoor Italië. Door de financiële crisis in 2009 loopt ook onder de uitgavenregel de schuld in eerste instantie op in Italië, maar wel duidelijk minder dan werkelijk is gebeurd (Figuur 1a). Onder een strikte 1/20ste schuldafbouwregel zou de schuldratio forser zijn gedaald dan onder de uitgavenregel. Tegelijkertijd zou het primaire begrotingsoverschot (het overheidssaldo exclusief rentebetalingen) ook een stuk hoger uitvallen (Figuur 1b), wat duidt op forse bezuinigingen of lastenverzwaringen. Tijdens de financiële crisis zou het primaire overschot tot 10% bbp moeten zijn gestegen om te blijven voldoen aan het afbouwtempo van 1/20e per jaar. Dit is ver boven het historische gemiddelde van grofweg 3%. De uitgavenregel, daarentegen, zou in diezelfde periode juist een daling in het primaire overschot impliceren, wat extra budgettaire ruimte biedt om de crisis te bestrijden.  In 2020 zou afbouw van de schuld eveneens zeer uitdagend zijn geweest, maar ten tijde van de COVID-19 pandemie zijn de begrotingsregels tijdelijk buiten werking gesteld via een algemene ontsnappingsclausule.

Ook nadelen bij uitgavenregel  

De koppeling van de uitgavenregel aan de langetermijngroei van de economie is niet alleen een voordeel, maar ook een nadeel. De groei op lange termijn is namelijk niet waarneembaar en moet dus worden geschat. De schattingsfouten van het structurele tekort zijn echter vaak groter dan die van de langetermijngroei. Bovendien is de uitgavengroei zelf wel goed waarneembaar, en daardoor beter controleerbaar en handhaafbaar dan het structurele tekort. Een ander nadeel van de uitgavenregel is dat de impact van belastingmaatregelen ook moeilijk in te schatten is. Dit maakt het lastig om de limiet op de uitgavengroei voor deze maatregelen te corrigeren. Beide nadelen maken ook de uitgavenregel kwetsbaar voor politieke beïnvloeding. Dit kan deels worden voorkomen door een onafhankelijke partij aan te wijzen om de schattingen op een transparante en objectieve wijze uit te voeren.

Europese begrotingsregels breed herzien

De Europese Commissie heeft onlangs in een mededeling aangekondigd om ruim op tijd voor 2023 met richtingen te zullen komen voor aanpassingen in het SGP. In een recent gepubliceerd position paper pleit DNB naast de uitgavenegel ook voor andere aanpassingen in het SGP. Een hervormd SGP zou bijvoorbeeld moeten helpen voorkomen dat er tijdens een economische neergang wordt gesneden in publieke investeringen. Verder vereist een verbetering van de naleving en handhaving van de regels dat het SGP minder complex wordt, bijvoorbeeld door verschillende vormen van flexibiliteit te beperken. Tot slot zou de rol van onafhankelijke nationale of Europese begrotingsautoriteiten (zoals het Centraal Planbureau en de Raad van State in Nederland) in de beoordeling van het begrotingsbeleid kunnen worden versterkt.