Voorkeursbehandeling overheidsschuld in het kapitaalraamwerk voor banken verdient herziening
Het uitfaseren van de huidige voorkeursbehandeling van overheidsschuld in het kapitaalraamwerk voor banken is vooral voor Europa van belang. De EU dient daarom nu het voortouw te nemen in reactie op een discussiedocument van het Bazels Comité voor bankentoezicht over dit onderwerp. De verwevenheid tussen overheden en banken vormde namelijk een bepalende factor in de Europese schuldencrisis en dient nog altijd verder te worden afgebouwd.
Discussiedocument
Gelijktijdig met het akkoord over het herziene kapitaalraamwerk voor banken heeft het Bazels Comité een discussiedocument gepubliceerd over de behandeling van overheidsschuld in dit raamwerk. Het Bazels Comité heeft vooralsnog geen overeenstemming kunnen bereiken over verdere stappen.
Voorkeursbehandeling overheidsschuld
Het kapitaalraamwerk voor banken bevat op dit moment minder strenge regels en lagere kapitaalvereisten voor overheidsschuld dan voor andere activa die banken aanhouden. In veel gevallen wordt een 0%-risicoweging toegekend voor het kredietrisico op overheden, waardoor banken geen kapitaalvereiste krijgen opgelegd voor overheidsschuld die zij aanhouden. Verder gelden geen beperkingen in de omvang van overheidsschuld op de bankbalans, terwijl voor andere uitzettingen een maximale concentratielimiet van 25% van het kapitaal geldt. Ook worden de meeste staatsobligaties zonder risicoafslag tot de hoogste categorie liquide activa gerekend.
Deze voorkeursbehandeling is wat DNB betreft onwenselijk. Het veronderstelt ten onrechte dat staatsschulden risicovrij zijn en zich in de praktijk geen verliezen kunnen voordoen. Bovendien versterkt het de verwevenheid tussen banken en overheden, waardoor besmetting kan ontstaan. Deze negatieve wisselwerking was een belangrijke factor tijdens de Europese schuldencrisis.
Verkenning beleidsopties
Het rapport van het Bazels Comité brengt de rol en effecten van overheidsschuld in het financieel systeem in kaart. Het rapport schetst vervolgens een aantal beleidsopties om de regelgeving aan te passen.
Een eerste categorie maatregelen bestaat uit het afschaffen van modellen voor interne risicoberekening voor risicogewichten en het verhogen van de risicoweging onder de standaardbenadering. Ook zouden geen uitzonderingsbepalingen meer worden toegestaan ten aanzien van schulden die zijn uitgegeven door de eigen nationale overheid. Een tweede categorie betreft het introduceren van extra opslagen in de risicoweging van de activa bij een toenemend aandeel van overheidsschuld op de bankbalans. Een derde categorie bevat het versterken van monitoring, stresstesten en intensiever toezicht en het vergroten van transparantie over uitstaande uitzettingen op de overheid.
Al deze maatregelen zijn erop gericht om de regelgeving ten aanzien van overheidsschuld evenwichtig vorm te geven met een adequate beprijzing van risico’s en juiste prikkels voor banken om hun portefeuilles en uitzettingen op overheden te diversifiëren. Dit vermindert de verwevenheid tussen banken en overheden en bevordert daarmee de financiële stabiliteit.
Follow-up
DNB is voorstander van het zorgvuldig uitfaseren van de huidige voorkeursbehandeling van overheidsschuld in het kapitaalraamwerk voor banken, bij voorkeur op mondiaal niveau. Het rapport biedt hiertoe nuttige aanknopingspunten.
Het Bazels Comité heeft op dit moment echter geen overeenstemming kunnen bereiken om veranderingen in de regelgeving tot stand te brengen. Overheidsschulden vormen een benchmark binnen het financiële systeem en vervullen veelal een bredere rol in de economie van verschillende landen, waardoor de discussie complex is en hervormingen zorgvuldig moeten worden bezien. Het rapport bevat wel een aantal belangrijke discussievragen en nodigt stakeholders uit om richting te geven aan verdere gedachtevorming over dit onderwerp in het Bazels Comité.
De verwevenheid tussen overheden en banken heeft een bepalende rol gespeeld in de Europese schuldencrisis. Het is nu van belang, dat de discussie nu in Europees verband een nadere impuls krijgt. De verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europese bankentoezicht en resolutiekader zorgen ervoor dat het onwaarschijnlijker is dat banken afhankelijk zijn van steun van de eigen overheid. Echter, zolang overheden nog leunen op de eigen bankensector voor financiering, is de verwevenheid tussen banken en overheden nog niet opgelost. Het zorgvuldig en meer evenwichtig reguleren van overheidsschuld vormt daarmee een belangrijke schakel in het verder versterken van het functioneren van het eurogebied. Het is ook een belangrijk onderdeel in de routekaart van de Ecofinraad, die onder het Nederlands voorzitterschap van de EU in 2016 tot stand is gekomen, om de bankenunie verder te versterken en een Europees Depositogarantiestelsel tot stand te brengen.