Overheidsfinanciën

Bij de invoering van de euro in 1999 hebben de deelnemende Europese landen afspraken gemaakt om hun overheidsfinanciën in het gareel te houden. Het begrotingstekort, het tekort dat ontstaat wanneer de overheid meer geld uitgeeft dan dat zij ontvangt, mag niet hoger zijn dan 3% van het bruto binnenlands product (bbp). Het bbp is de totale waarde van alle goederen en diensten die in een jaar binnen een land worden geproduceerd. Ook is afgesproken dat de overheidsschuld niet boven de 60% van het bbp mag uitkomen. Deze Europese begrotingsregels zijn cruciaal voor de financiële en economische stabiliteit in Nederland en het eurogebied. Ze helpen om inflatie en begrotingstekorten onder controle te houden.

In 2024 bedroeg het begrotingstekort -0,9% bbp. De overheidsschuld lag op 43% bbp, het laagste niveau in 45 jaar (alleen in 2007 was het nog lager). De Nederlandse uitgangspositie is dus goed, zowel in vergelijking met het verleden als met andere landen.

Maar het begrotingstekort loopt op

Twee keer per jaar publiceert DNB een raming met vooruitzichten voor de Nederlandse economie. Volgens de Najaarsraming van 2025 stijgt het overheidstekort met 1 procentpunt ten opzichte van 2024 naar 1,9% van het bbp. Het tekort stijgt minder sterk dan voorzien in de Voorjaarsraming 2025, toen een tekort van 2,8% bbp werd geraamd. Dit komt vooral door hogere belasting- en premie-inkomsten als gevolg van hogere economische groei.  

In 2026 en 2027 loopt het tekort verder op door de stijgende uitgaven aan zorg, sociale zekerheid, rente en defensie. De sterke stijging in 2026 wordt daarnaast verklaard door de omvorming van het militaire pensioensysteem, wat de overheid eenmalig 8,5 miljard (0,7% bbp) euro kost. 

Hoewel het begrotingstekort de komende jaren onder de 3% bbp-norm blijft, is het te hoog gegeven de stand van de economie. Het begrotingsbeleid draagt zo bij aan het vraagoverschot in de economie en daarmee aan de relatief hoge inflatie in Nederland. Lees meer over het effect van begrotingsbeleid op inflatie in dit achtergrondartikel.

Door de vergrijzing nemen de kosten voor AOW en zorg toe. Ook de rentekosten zullen stijgen: van 0,8% bbp in 2025 tot zo’n 1,9% bbp in 2040, waarvan ongeveer twee derde komt door nieuwe schulden en een derde door herfinanciering tegen hogere rentes. Ambities om de defensie-uitgaven te verhogen tot boven de huidige 2% bbp komen daar nog bovenop. Hierdoor loopt de schuld op vanaf 2035 op tot boven de 60% bbp (Figuur 2). De blauwe waaier geeft de onzekerheidsmarge weer.

De schuld van Europese instellingen is de afgelopen jaren ook sterk gestegen. In 2024 was deze circa 875 miljard euro. Dit is formeel schuld van EU-instellingen, die niet meetelt in de Nederlandse nationale rekeningen. Maar EU-lidstaten dragen hier wel gezamenlijk verantwoordelijkheid voor. In dit achtergrondartikel laten we zien dat als deze EU-schuld zou worden toegerekend aan lidstaten op basis van hun bruto nationaal inkomen, Nederland hierin een aandeel heeft van 17,6 miljard euro. Als dit in de nationale schuld wordt meegenomen, stijgt de schuldquote in 2024 van 43,7% naar 45,3% bbp.

De economische groei verrast positief

De bbp-groei komt dit jaar vooral hoger uit door de overheidsbestedingen en wereldhandel. Beide nemen meer toe dan verwacht. De onzekerheid in het internationale handelsbeleid is groot, maar wordt beperkt geluwd door handelsakkoorden tussen bijvoorbeeld de EU en de Verenigde Staten. Ook de geopolitieke spanning zorgt voor onzekerheden. Desondanks is de Nederlandse economie in 2025 met 1,7% van het bbp gegroeid. De onzekerheid werkt mogelijk vertraagd door in de economie. Vermoedelijk zal een gedeelte van de negatieve effecten daarom pas de komende jaren zichtbaar worden.

De komende decennia zal daarnaast de structurele economische groei naar verwachting afnemen. Dat komt doordat de beroepsbevolking door vergrijzing nauwelijks groeit, en hogere arbeidsproductiviteit compenseert dat voorlopig niet. Een recente DNB-analyse laat zien dat bij een groei van de arbeidsproductiviteit van een half procent per jaar (gelijk aan de groei van de afgelopen 15 jaar), de verwachte jaarlijkse economische groei slechts 0,6% bedraagt.

Aangezien het economisch nu goed gaat, zou de overheid reserves moeten opbouwen. Want het opbouwen van buffers in goede tijden en het interen op die reserves als het economisch minder gaat, voorkomt dat de overheid een oververhitte economie verder aanjaagt door veel geld uit te geven, of een zwakke economie schaadt met bezuinigingen. Dit heet trendmatig begrotingsbeleid.

Bij dit beleid worden uitgaven aan het begin van een kabinetsperiode vastgezet. Belastinginkomsten mogen meebewegen met de economie. Bij een tegenvallende economie loopt het overheidstekort op, doordat er minder belastinginkomsten binnenkomen en er tegelijkertijd niet bezuinigd wordt. En in goede tijden worden de extra inkomsten niet meteen voor meer uitgaven gebruikt. Hierdoor loopt het overheidstekort terug. Zo blijft het begrotingsbeleid stabiel en voorspelbaar. 

Dit kan alleen als er voldoende reserves zijn opgebouwd, waardoor Nederland ook met dit trendmatig begrotingsbeleid onder de Europese tekort- en schuldnormen blijft. In de huidige onzekere economische omgeving is dat des te meer van belang.

Om te voorkomen dat de overheidsfinanciën verslechteren, adviseert de Studiegroep Begrotingsruimte – waar DNB onderdeel van is – het huidige kabinet om het tekort terug te brengen tot circa 2% van het bbp en de schuld onder de 60% bbp te houden. Hiermee bewaart Nederland voldoende afstand tot de 3%-norm. Dit voorkomt dat de overheid bij tegenvallers direct moet bezuinigen en dat rekeningen worden doorgeschoven naar toekomstige generaties.

Dit betekent: minder uitgaven of hogere belastingen. Maar investeringen die de economie sterker maken, zoals onderwijs of infrastructuur, blijven wel hard nodig. Politici zullen lastige keuzes moeten maken om met de beperkte begrotingsruimte voldoende geld vrij te maken voor investeringen. In een recent position paper benoemt DNB diverse opties om dit te doen.